سلطه تفکر شبه‌دولتی بر اقتصاد ایران
وحید شقاقی‌شهری، کارشناس اقتصادی
اقتصادایرانی: ابلاغ قانون اصل ۴۴ و سیاست‌های مرتبط با خصوصی‌سازی، امید به تحول بنیادین در اقتصاد ایران را زنده کرد؛ اما تسلط تفکر شبه‌دولتی مانع از تحقق کامل اهداف این انقلاب اقتصادی شد و چالش‌هایی در مسیر توسعه پایدار و کارایی بخش‌خصوصی ایجاد کرد.
یادداشت را در ادامه بخوانید:
مطالعاتی که پیش از آن انجام شده بود و آموزه‌هایی که همواره در علم اقتصاد بر آن تاکید می‌شود، نشان می‌داد بسیاری از کشورهای موفق جهان مسیر پیشرفت اقتصادی خود را دقیقا از چنین راهبردی آغاز کرده‌اند یعنی سپردن اداره اقتصاد به بخش‌خصوصی. این بخش با ورود نوآوری، ابتکار، کارآفرینی، سرمایه، ایده و فناوری توانسته است پویایی و نشاط را به اقتصاد بازگرداند و مسیر توسعه پایدار را هموار کند.
یک تا دوسال پس از ابلاغ این سیاست‌ها، قانون اجرای اصل۴۴ نیز به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید تا هیچ مانع قانونی برای عملیاتی‌سازی آن وجود نداشته باشد. با این حال، متاسفانه همزمانی اجرای این سیاست‌ها با آغاز دولت آقای احمدی‌نژاد مسیر آن را دستخوش تغییر کرد.
دولت وقت عمدتا بر شعارهای عدالت‌محور و طرح‌هایی همچون بنگاه‌های زودبازده و سهام عدالت تمرکز داشت و همزمان این باور را القا می‌کرد که تحریم‌ها هیچ‌گونه تاثیری بر اقتصاد ایران نخواهد داشت و ایالات‌متحده نیز عملا قادر به ایجاد مانع جدی نیست. این ادبیات، به‌ویژه در سال‌های پایانی آن دولت، به کرات تکرار می‌شد.
در همان دوره، درآمدهای کم‌سابقه‌ای از محل صادرات نفت در اختیار دولت نهم و دهم قرار گرفت. برای درک ابعاد این موضوع کافی است اشاره کنم که از سال۱۲۸۵ هجری شمسی تاکنون، در طول بیش از یک‌قرن، نیمی از کل فروش نفت و درآمدهای حاصل از آن مربوط به همان هشت‌سال است. اگرچه ممکن است رقم دقیق اندکی کمتر یا بیشتر باشد اما برآورد‌ها نشان می‌دهد که بیش از ۵۰۰میلیارد دلار درآمد نفتی در آن سال‌ها عاید کشور شد.
این حجم عظیم درآمدهای نفتی عملا دولت را از اتکای واقعی به بخش خصوصی بی‌نیاز کرد.
در این شرایط رییس دولت وقت طرح سهام عدالت را به‌عنوان ابزاری برای واگذاری بنگاه‌های بزرگ کشور به مردم آغاز کرد. با وجود این، در فضای تحریم‌ها و با توجه به ساختار تصمیم‌گیری و ضعف‌های موجود در دبیرخانه‌های راهبردی کشور، این طرح به مسیر مطلوب خود هدایت نشد و به انحراف کشیده شد.
در سال۱۳۹۴، بررسی‌ها نشان داد که در بند«الف» این سیاست‌ها که هدف آن جلوگیری از توسعه بیش از حد دولت بود، نتیجه برعکس حاصل شده است. دولت نه‌تنها کوچک‌تر نشده بلکه دوباره به عرصه فعالیت‌های اقتصادی بازگشته و نقش خود را گسترش داده بود. سهم بخش تعاون همچنان کمتر از ۵درصد اقتصاد ملی باقی مانده بود.
در بند«ج» سیاست‌ها، موضوع واگذاری بنگاه‌های اقتصادی مطرح شده بود. اگرچه این واگذاری‌ها در ظاهر انجام شده بود اما بررسی‌ها نشان داد که ۲۲درصد از آنها به‌صورت «رد دیون» درون دولت صورت گرفته است؛ به این معنا که دولت برای تسویه بدهی‌های خود به وزارتخانه‌ها، بنگاه‌ها را از وزارتخانه‌های تخصصی خارج کرده و به دستگاه‌های غیرمرتبط واگذار کرده بود. به‌عنوان نمونه پتروشیمی‌ها از وزارت نفت گرفته و به وزارت کار، وزارت دفاع و سایر وزارتخانه‌هایی واگذار شده بودند که هیچ‌گونه تخصصی در این حوزه نداشتند. این اقدام عملا شرایط را وخیم‌تر کرد زیرا مدیریت و راهبری پتروشیمی‌ها باید در اختیار وزارت نفت باقی می‌ماند.
نتیجه این روند آن شد که امروز، پس از گذشت دودهه، صنعت پتروشیمی کشور به واحدهای کوچک و پراکنده‌ای تقسیم شده که هریک در اختیار دستگاه‌های غیرمرتبط قرار دارد و این امر مشکلات جدی برای اقتصاد کشور ایجاد کرده است.
از سوی دیگر، طرح سهام عدالت که با هدف گسترش مالکیت مردم طراحی شده بود، در عمل به پیدایش پدیده‌ای به‌نام «شبه‌دولتی‌ها» منجر شد؛ پدیده‌ای که در آن، بزرگ‌ترین بنگاه‌های کشور نه دولتی هستند، نه خصوصی و نه تعاونی. مدیران ناکارآمدی که در دو یا سه دهه گذشته بنگاه‌های دولتی را به رکود و ضعف کشانده بودند، این‌بار به بنگاه‌های شبه‌دولتی منتقل شدند.
امروز، اگر به فهرست بزرگ‌ترین بنگاه‌های اقتصادی کشور بنگریم، همگی تحت سیطره بخش شبه‌دولتی هستند. در این ساختار، مدیریت همچنان در اختیار دولت است درحالی‌که مالکیت به مردم واگذار شده و دستگاه‌های نظارتی نیز به‌دلیل ادعای خصوصی بودن این بنگاه‌ها، عملا امکان ورود موثر ندارند. این در حالی است که فلسفه اصلی سیاست‌های واگذاری، توانمندسازی بخش‌خصوصی واقعی و ایجاد فضای رقابتی بود. با این وجود، نه توانمندسازی بخش‌خصوصی محقق شد و نه رقابت‌پذیری شکل گرفت بلکه درآمدهای ناشی از واگذاری‌ها صرفا به مصارف حمایتی و کوتاه‌مدت اختصاص یافت و هدف اصلی سیاست‌ها محقق نشد.
هزینه‌کرد منابع حاصل از واگذاری‌ها نیز در مسیری صحیح انجام نگرفت و به‌نوعی نهادی ضعیف و کم‌اثر متولد شد. شورای رقابت که فلسفه وجودی آن تقویت رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی بود، بیش از هرچیز در ذهن افکار عمومی به حوزه قیمت‌گذاری خودرو محدود شد. زمانی‌که آقای دکتر نورانی ریاست شورا را برعهده داشت، انتظار می‌رفت این نهاد ماموریت خود را در جهت ارتقای رقابت‌پذیری ملی ایفا کند اما به‌تدریج به نهادی کم‌اثر تبدیل شد که به وظایف اساسی خود نمی‌پرداخت.
اکنون پس از گذشت ۲۰سال از اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴، با تامل در وضعیت اقتصاد ایران به این نتیجه رسیده‌ام که به‌جای تقویت رقابت‌پذیری، آن را تضعیف کرده‌ایم. در این میان، بخشی پنهان و بسیار خطرناک تحت عنوان «شبه‌دولتی‌ها» ظهور کرده است. سهام عدالت ساماندهی نشده و گروهی حدود ۱۵۰نفر که خود را «کانون سهام عدالت» می‌نامند، عملا در هیات‌مدیره شرکت‌ها قرار گرفته‌اند، بی‌آنکه ۵۰میلیون دارنده سهام عدالت شناختی از آنان داشته باشند. مجامع شرکت‌ها یا برگزار نمی‌شود یا به‌صورت چراغ‌خاموش و بدون شفافیت انجام می‌گیرد.
امروز، شرکت‌های بزرگ کشور تحت کنترل شبه‌دولتی‌هاست. محیط کسب‌وکار بسیار ناسالم بوده و بخش خصوصی همچنان توانمند نشده است. اتاق بازرگانی کشور که باید پارلمان بخش‌خصوصی باشد، نهادی ضعیف و نحیف است که همواره زیر سایه دولت و سایر نهادها قرار دارد. حتی برگزاری انتخابات آن نیز با دخالت‌ها و دستورهای بیرونی همراه است. به عبارت دیگر، ما عملا بخش‌خصوصی واقعی نداریم و بستر لازم برای رشد آن نیز وجود ندارد.
فضای ابهام‌آلودی تحت عنوان شبه‌دولتی‌ها بر اقتصاد کشور سایه افکنده و نهادهای مختلف، مستقیم یا غیرمستقیم، وارد فعالیت‌های اقتصادی شده‌اند.
با این تفاسیر بدون بخش‌خصوصی، اقتصاد ایران امکان حرکت رو به جلو را ندارد. حتی بحران‌های موجود نیز تشدید خواهد شد. بحران آب، بحران برق، بحران گاز، آلودگی هوا، ریزگردها و ناپایداری محیط‌زیست، همگی ریشه در فقدان بخش‌خصوصی کارآمد دارند.
بخش‌خصوصی است که می‌تواند خلاقیت، نوآوری، سرمایه و فناوری را وارد اقتصاد کند. بسیاری از چالش‌های زیست‌محیطی، صنعتی و زیرساختی ما ناشی از آن است که اقتصاد را به شبه‌دولتی‌ها و نهادهای پشت پرده سپرده‌ایم که فاقد خلاقیت و نوآوری هستند. مدیران بنگاه‌های بزرگ کشور، از بانک‌ها گرفته تا شرکت‌های بزرگ صنعتی، عمدتا مدیران دولتی سابقی هستند که از دولت به این بنگاه‌ها منتقل شده‌اند. با چنین هیات‌مدیره‌ها و مدیرانی نمی‌توان اقتصاد را اداره کرد.
در جهان بخش‌خصوصی صاحب ایده، خلاقیت و توان سرمایه‌گذاری است. به عنوان مثال، بحران آب کشور ناشی از مصرف بالای صنایع و کشاورزی است؛ بخش‌خصوصی با سرمایه‌گذاری و فناوری نوین می‌تواند این مشکل را حل کند. خاموشی‌های روزانه که حداقل دوساعت از زندگی مردم را مختل می‌کند، نتیجه نبود سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی در صنعت برق است. دولت با قیمت‌گذاری دستوری انگیزه سرمایه‌گذاری را از بین برده و بخش‌خصوصی را به حاشیه رانده است.
۲۰سال پیش قرار بود ریل حکمرانی اقتصادی کشور تغییر کند اما به‌دلیل مبنای نادرستی که در دولت آقای احمدی‌نژاد گذاشته شد و ادامه همان مسیر توسط دولت‌های بعدی، این تحول هرگز محقق نشد. سیاست سهام عدالت و واگذاری‌های رد دیون هر دو آدرس اشتباهی بودند. ذی‌نفعان قدرتمند پشت پرده اجازه تغییر این ریل را ندادند و امروز نیز مانع هرگونه اصلاح اساسی هستند.
اکنون شرایط نسبت به سال۱۳۸۴ بدتر شده است. بخش شبه‌دولتی‌ها ظهور کرده که ساماندهی آن کاری بسیار دشوار است. حتی ساماندهی سهام عدالت نیز با موانع جدی روبه‌رو است زیرا منافع کلان اقتصادی در پس آن نهفته است. بخش‌خصوصی واقعی که بتواند این بنگاه‌ها را اداره کند، عملا وجود ندارد؛ یا از بین رفته، یا مدیران توانمند آن به خارج مهاجرت کرده‌اند یا خانه‌نشین شده‌اند.
تمام بحران‌های امروز ما ناشی از حکمرانی اقتصادی با تفکر دولتی و شبه‌دولتی است. اگر این حکمرانی با تفکر بخش‌خصوصی اداره شود، همه بحران‌ها قابل‌حل است. من اکنون در تلاش هستم مسوولان ارشد کشور را قانع کنم که باید در ذیل حکمرانی اقتصادی ایران تغییر بنیادین ایجاد شود. سیاست‌هایی که ۲۰سال پیش تدوین شد، اساسا صحیح بود اما بد اجرا شد، منحرف شد و نهایتا بی‌اثر ماند. امروز باید با شجاعت و اراده از نو آغاز کنیم؛ هرچند این مسیر دشواری‌های خاص خود را خواهد داشت اما باید ذی‌نفعان را کنار زد، اقتصاد را به بخش‌خصوصی سپرد، رقابت‌پذیری ملی را تقویت کرد، محیط کسب‌وکار را بهبود بخشید و تامین مالی بخش‌خصوصی را از طریق نظام بانکی تضمین کرد.
در حال حاضر بانک‌های کشور خود بنگاه‌دار هستند و به دلیل ماهیت شبه‌دولتی، تسهیلات خود را عمدتا به شرکت‌های وابسته اعطا می‌کنند. بخش‌خصوصی عملا امکان استفاده از منابع بانکی را ندارد. این وضعیت موجب شده است که فقر رو به گسترش و رانت ساختاری کشور را دربر بگیرد. به اعتقاد من، تنها راه برون‌رفت از بحران‌های اقتصادی و اجتماعی امروز، تغییر ریل حکمرانی اقتصادی به‌سمت توسعه واقعی بخش‌خصوصی است.
برای تحقق این هدف، در برخی حوزه‌ها نیازمند اصلاحات قانونی و نهادی هستیم. برخی نهادها از ابتدا ناقص‌الخلقه متولد شده‌اند، نظیر شورای رقابت که باید کار ویژه آن مورد بازنگری جدی قرار گیرد. به یاد دارم که در دو ماه پایانی مسوولیت آقای دکتر همتی در بانک مرکزی، ایشان نیز در تلاش بود تا رقابت‌پذیری اقتصاد ملی را سامان دهد اما فشارها به قدری شدید بود که عملا این مسیر متوقف شد.
وزیر کنونی نیز فاقد پشتوانه و توانایی لازم برای پیشبرد چنین اصلاحاتی است. در این میان، کشور هرروز با بحران‌های تازه مواجه می‌شود: بحران آب، بحران برق زمستان، بحران بنزین، بحران ریزگردها، بحران صندوق‌های بازنشستگی و تعطیلی پی‌درپی بنگاه‌ها. همه اینها ناشی از اداره اقتصاد با تفکر دولتی، رانتی، رفاقتی و مبتنی‌بر آخرین ذرات درآمد نفتی است.
تجربه جهانی نشان می‌دهد هر کشوری که توانسته بحران‌های خود را حل کند، یک ویژگی مشترک داشته است: سپردن حکمرانی اقتصادی به بخش‌خصوصی و وجود دولتی مقتدر که بتواند در برابر ذی‌نفعان بایستد. دولت باید سیاستگذاری و نظارت کند و بخش‌خصوصی ایده و فناوری بیاورد. در این مدل، دولت از محل مالیات‌های عادلانه کشور را اداره می‌کند. این رویکرد صحیح‌ترین و آزموده‌ترین روش در تاریخ اقتصاد جهان است.
ما در ایران اما نه نظام سوسیالیستی را به‌درستی پیاده کرده‌ایم و نه سرمایه‌داری سالم را. آنچه وجود دارد، نوعی سرمایه‌داری غارتی و رفاقتی است که در برخی حوزه‌ها با پدیده منحصربه‌فردی به نام شبه‌دولتی‌ها آمیخته شده است؛ پدیده‌ای که در هیچ کشور دیگری مشابه آن وجود ندارد و ما خود آن را ابداع کرده‌ایم. مدیران دولتی ناکارآمد دیروز، امروز به مدیران شبه‌دولتی تبدیل شده‌اند و این چرخه معیوب همچنان ادامه دارد. اگر شورای رقابت ناکارآمد باقی بماند، رقابت‌پذیری اقتصاد ملی تضعیف شود، محیط کسب‌وکار ناسالم بماند و اقتصاد همچنان با رویکرد نفتی، رانتی و رفاقتی اداره شود، نتیجه‌ای جز ظهور و تشدید بحران‌ها در پی نخواهد داشت. تیم اقتصادی دولت کنونی، به‌ویژه در دولت آقای پزشکیان، نه درک درستی از این مسائل دارد و نه توان مقابله با آنها را.
برای عبور از این وضعیت باید مسیر اصلاحات احیا و بازگردانده شود. در جهان برای چنین تغییری به دولتی مقتدر نیاز است که بتواند در برابر ذی‌نفعان بزرگ و منافع هزاران‌میلیارد تومانی آنها بایستد.
