حد بهینه نظارت
محمدرضا دهقانی احمدآباد/ عضو هیات علمی دانشکده علوم مالی دانشگاه خوارزمی
اقتصاد ایرانی: عملکرد نهاد متولی، تنظیم‌گر و سیاستگذار بازار سرمایه از زمان شکل‌گیری آن روندی بسیار مثبت و رو به رشد داشته است. اگر نقطه شروع را سال ۱۳۸۴در نظر بگیریم که قانون بازار سرمایه تصویب شد،
ادامه یادداشت را بخوانید:
تاکنون پیشرفت قابل‌توجهی مشاهده می‌شود. در آن دوران تعداد محدودی از شرکت‌های کارگزاری بازار وجود داشت که بسیاری از آنها حتی شخصیت حقوقی سهامی خاص نداشتند و به صورت خانوادگی مدیریت می‌شدند. این نهاد مسوولیت این ساختار را بر عهده گرفت و امروزه تقریبا تمام نهادهای مالی که در سراسر دنیا وجود دارد در اختیار بازار سرمایه ایران است. همچنین ابزارهای مالی با در نظر گرفتن محدودیت‌های فقهی و ساختار سامانه‌ای موجود تقریبا کامل شده‌اند. می‌توان گفت که روندی بسیار رو به رشد طی شده و بازارهای ما تا حد زیادی تکمیل شده‌اند. هم بازار اوراق بهادار و هم ابزارهای نوین، بازارهای کالا و انرژی و تمام ابزارهایی که امکان ایجاد آنها وجود داشت در اختیار فعالان و سرمایه‌گذاران قرار دارد. در بازار فیزیکی نیز تا آنجا که امکان‌پذیر بود، ابزارسازی عملی انجام شده است. طلا، زعفران و انواع مختلف اوراق بهادارسازی که صورت گرفته، نمونه‌هایی از این پیشرفت‌ها محسوب می‌شوند.
بنابراین سال‌های گذشته روند بسیار مطلوبی را نهاد ناظر و تنظیم‌گر بازار سرمایه ایران تجربه کرده است. در مقایسه با سایر نهادها مانند بانک مرکزی یا بیمه مرکزی، رشد چشم‌گیری را تجربه کرده و از این منظر نمره قبولی کسب می‌کند. هرچند همچنان کم‌وکاستی‌هایی وجود دارد، جای بهبود باقی مانده و امکان عملکرد بهتر نیز هست، اما روند بسیار مطلوبی از سه بعد نهادهای مالی، ابزارهای مالی و بازارهای مالی طی شده است.
عملکرد سازمان بورس در قانون‌گذاری
اقتصاد ما در سطح کلان و خرد ملغمه‌ای از اقتصاد بازار و اقتصاد باز یا لیبرالیسم با تفکرات کمونیستی و محدودکننده است. در این چارچوب تمام ارکان اقتصادی کشور فعالیت می‌کنند و این ملغمه همواره رقابتی دارد که گاه یکی و گاه دیگری غلبه می‌کند. این تناقض در همه جا قابل مشاهده است و در برخی قوانین و مقررات نیز دقیقا همین وضعیت وجود دارد.
سازمان بورس که متولی بازار سرمایه است و از خود نام آن نیز برمی‌آید که برآمده از اقتصاد سرمایه‌داری محسوب می‌شود، در قوانین و مقرراتی که وضع می‌کند و سیاستگذاری‌هایی که انجام می‌دهد، گاه تفکرات سوسیالیستی یا کمونیستی نمود پیدا می‌کند. قوانین و مقررات تا حدی لازم و ضروری هستند، مخصوصا در بازارهای مالی و پولی که به دلیل احتمال سرایت ریسک و ریسک سیستماتیک بالا، نیاز به مقررات‌گذاری صحیح وجود دارد.
به نظر می‌رسد در بخش‌های زیادی با تورم قوانین و مقررات مواجه هستیم. همچنین قوانین نهادهای مقررات‌گذار و تنظیم‌گر نباید از رشد کسب‌وکار جلوگیری کند، بلکه باید پشت سر کسب‌وکار حرکت کند. در حقیقت کسب‌وکار حرکت می‌کند، ابزار جدید، نوآوری و خلاقیت جدیدی ایجاد می‌کند، بازار، محصول یا رویه جدیدی را به وجود می‌آورد و سپس نهاد مقررات‌گذار آن را تنظیم‌گری و سیاستگذاری می‌کند. اما رویکردی که یک مسیر از‌پیش‌تعیین‌شده به کسب‌وکار پیشنهاد می‌کند، پاسخگوی نیاز امروزی نیست.
مقررات‌گذاری بیش از حد مانع خلاقیت می‌شود
متاسفانه در تمام بازارها، چه بازار پول، چه بازار سرمایه و چه بازار ریسک، نهاد مقررات‌گذار جلوتر از کسب‌وکار و بخش خصوصی حرکت می‌کند و عملا می‌خواهد مسیر را به سمتی که اعتقاد دارد جهت درستی است، کانالیزه کند. با این رویکرد مشاهده می‌شود که برخی قوانین و مقررات تدوین‌شده توسط سازمان بورس چندان کارآمد نیستند و دست‌وپاگیر محسوب می‌شوند. حتی همچنان از بخشی از بدنه حاکمیت و حتی جامعه این انتظار وجود دارد که نهاد ناظر مقررات‌گذاری سفت‌و‌سخت انجام دهد تا کسی نتواند خطایی مرتکب شود. این یک سمت قضیه است، اما سمت دیگر آن این است که مقررات‌گذاری بیش از حد مانع خلاقیت و نوآوری می‌شود و عملا رشد ارگانیک را که این مجموعه باید داشته باشد مختل می‌کند.
اگرچه قوانین و مقررات خوبی وجود دارد و سازمان بورس ما در مقایسه با بورس‌های قدیمی دنیا مانند بورس نیویورک یا بورس لندن بسیار نوپا محسوب می‌شود، اما در حوزه‌های مختلف قوانین و مقررات دست‌وپاگیر داریم که گاه اجازه خلاقیت و نوآوری را سلب می‌کند.
مشابه مساله‌ای که در خصوص قوانین و مقررات مطرح می‌شود، در حوزه نظارت و تنظیم‌گری نیز همان نگاه و دیدگاه متضاد وجود دارد. گروهی انتظار دارند که سازمان بورس به‌عنوان نهاد متولی بر انواع امور نظارت داشته باشد، دخالت کند، اعمال نفوذ کند و جهت‌دهی نماید. گروه دیگر اعتقاد دارند که سازمان باید مانند داور بازی باشد و منصفانه تنها زمین بازی را طراحی کند، قواعد و مقررات را طوری تنظیم کند که بازیگران بتوانند بر اساس همان قوانین و مقرراتی که تنظیم شده کار خود را انجام دهند و دیگر نیاز به نظارت و دخالت عجیب‌وغریب و پیش‌دستانه وجود نداشته باشد.
نظارت نباید بیش از اندازه باشد
این تضاد دو تفکر باعث می‌شود که گاه سازمان بورس به ریزه‌کاری‌ها ورود کند و عملا در بحث‌هایی که نیاز نیست، چتر نظارتی سازمان وجود داشته باشد و آزادی عمل را بگیرد. این خود باعث می‌شود که هم به نیروی انسانی زیادی احتیاج داشته باشد و هم گاه در دست و پای بازیگران اصلی بازار بیاید و خود نقش بازیگر بازار را ایفا کند و نه ناظر و نهاد سیاستگذار جایگاه خود را تعریف کند. از سوی دیگر گاه تمرکز سازمان بورس در جاهایی با توجه به تقاضایی که از سمت جامعه وجود دارد، بسیار زیاد می‌شود، مانند خود بازار که روی معاملات و کشف قیمت حساسیت زیادی وجود دارد. روی رشد قیمت‌ها یا کاهش قیمت‌ها حساسیت فراوانی وجود دارد و بازار گاهی از مسیر خود خارج می‌شود. در عرضه‌های اولیه زمان زیادی می‌برد تا آن نماد یا شرکتی که عرضه شده به قیمت تعادلی خود برسد.
همه اینها در راستای آن است که نظارت خود را زیاد کند یا اگر منافعی وجود دارد، آن را در بخش‌های بیشتری از جامعه توزیع کند و عملا از کارکرد خود بازار فاصله بگیرد. گاه نیز مشاهده می‌شود که دیگر به اندازه کافی نمی‌تواند نظارت کند چون تمرکز خود را بر جاهای دیگر گذاشته است. بنابراین عملکرد سازمان بورس از بعد نظارتی قابل قبول است، اما این تضاد دیدگاه که وجود دارد باعث می‌شود که نظارت بیش از اندازه باشد و تبدیل به دخالت شود. در حوزه کشف قیمت و سازوکارهای بازار برای تعیین عرضه و تقاضا مشاهده می‌شود که نهاد ناظر، یعنی سازمان بورس، و ارکان بازار، شامل بورس‌ها، به جای نظارت با دخالت آمیخته شده‌اند و می‌تواند مانع کارکرد صحیح بازار شود.
در بسیاری از موارد نظارت‌های قابل قبولی وجود دارد. در حوزه نهادهای مالی، نهادهای مالی بازار سرمایه، کارگزاران، تامین سرمایه‌ها و سبدگردان‌ها به‌شدت تحت نظارت هستند و امکان سوءاستفاده محدود شده است که نکات مثبتی محسوب می‌شوند.
فناوری به جای بوروکراسی
ایراد اساسی که می‌توان از همه اینها گرفت، چه در جاهایی که نظارت اضافه است، چه جاهایی که نظارت کم است و چه جاهایی که نظارت به‌اندازه است، این است که از تکنولوژی نسبت به بورس‌های پیشرو کمتر استفاده شده است. بسیاری از این موارد می‌توانند بر اساس تکنولوژی اطلاعات و سامانه‌های نظارت اتفاق بیفتند. اصطلاح رگ‌تک یا تکنولوژی تنظیم‌گری کمتر مورد استفاده قرار گرفته و بیشتر نظارت دستی و مبتنی بر منابع انسانی صورت می‌گیرد که بحث‌های قضاوتی زیادی در آن وجود دارد و حتی ممکن است از دست‌شان دربرود یا بر موضوع خاصی یه طور یکسان نظارت نکنند و منجر به اعمال سلیقه شود. با استفاده از تکنولوژی‌های جدید و تکنولوژی اطلاعات و ارتباطات می‌توان این موضوع را سروسامان داد.
در خصوص سرعت عملکرد سازمان بورس در به‌روزرسانی خود و تطبیق با تغییر و تحولاتی که در سطح بازار یا نهادهای مالی رخ می‌دهد، کاملا بستگی به نوع موضوع دارد. در موضوعاتی که توجه عموم را به خود جلب می‌کند، سازمان عملکرد بسیار خوبی دارد. موضوعات بازاری چون عموم مردم با آنها در ارتباط هستند و با توجه به تفکری که اعتقاد دارد بازار سرمایه باید به گونه‌ای باشد که به همه مردم به شکل یکسان برسد، تمرکز سازمان بر این بخش بیشتر است.
اگر موضوعی سهامداران را درگیر کند، سازمان بورس بسیار سریع واکنش نشان می‌دهد و بعضا واکنش به‌جا و مناسبی از سازمان شاهد بوده‌ایم. اما در حوزه‌های دیگر وضعیت متفاوت است. ممکن است مقرراتی نیاز به تغییر داشته باشد ولی چندین سال در کمیته‌ها و کمیسیون‌های مختلف سازمان بورس گیر می‌کند و همچنان خروجی ملموسی ندارد. چرا که مخاطب آنها مردم نبوده، بلکه متخصصان و قشر نخبه جامعه بوده‌اند و سازمان بورس کمتر آن چابکی و سرعت عمل را داشته، زیرا بازتاب رسانه‌ای آن کمتر است. بنابراین سرعت سازمان در پاسخگویی و ایجاد قوانین، به مخاطب اتفاقات وابسته است.
اگر تمام سرمایه‌گذاران و عموم مردم را شامل شود، سازمان بورس با سرعت بالا و بسیار خوب پاسخ خواهد داد. اما اگر موضوع تخصصی باشد و تعداد کمی از بازیگران بازار درگیر آن باشند، برعکس عمل می‌شود. حتی اگر این موضوع زیرساختی باشد و نیاز مبرمی برای بازار محسوب شود، اما چون کمتر عموما مردم آن را می‌بینند و توجه می‌کنند، سازمان نیز کمتر به آن توجه می‌کند و با کندی بیشتری مقررات خود را به‌روزرسانی می‌کند یا سیاست جدیدی اعمال می‌کند.
در نگاه کلان و در مقایسه با سایر نهادهای بازاری که داریم، سازمان بورس نمره قابل‌قبولی کسب می‌کند و به نظر می‌رسد که نسبت به بقیه نهادهای ناظر و سیاستگذاری که در اقتصاد کلان وجود دارد، با اختلاف زیادی عملکرد بهتری داشته است.
سازمان بورس به سوی اقتصاد آزاد حرکت می‌کند؟
سازمان بورس ماهیتا باید مدافع بازار آزاد باشد؛ غیر از این پارادوکس بسیار جدی محسوب خواهد شد. انتظار این است که سازمان چنین باشد و تاکنون نیز همین‌گونه بوده است. تا حد ممکن، مخصوصا در اقتصاد کلان، طرفدار بازار آزاد بوده، نرخ‌گذاری آزاد را حمایت کرده و دشمن قیمت‌گذاری دستوری بوده است.
نگاهی به محصولاتی که شرکت‌ها تولید می‌کنند نشان می‌دهد که آرام‌آرام وارد بورس کالا شده‌اند و به صورت صحیح کشف قیمت شده‌اند. از اولین محصولاتی که رینگ کشاورزی بوده و در بورس کالا عرضه شد، تا بخش صنعتی و خودرو و اخیرا شرکت‌های سیمانی، همه سیمان را در بورس کالا عرضه می‌کنند. مشاهده می‌شود که مشکلاتی که دهه گذشته شرکت‌های سیمانی با آن درگیر بودند و کشف قیمت مناسب چگونه توانست مساله صنعتی را حل کند.
سازمان بورس اکیدا طرفدار بازار آزاد است و به‌درستی عمل کرده و تا حد زیادی موفق بوده است. اما در اقتصاد کلان نسبت به سایر ارگان‌هایی که درگیر هستند مانند وزارت صمت، وزارت اقتصاد یا شورای رقابت، شاید آن‌قدر قدرت و نفوذ بالایی نداشته باشد و در بسیاری از موارد نتواند عملا اعمال نفوذ کند. بخش زیادی از مشکلاتی که در بازار مشاهده می‌شود ناشی از این است که سازمان بورس این قدرت را ندارد که بخواهد مدافع بازار آزاد باشد و نتایج آن به اوراق بهادار، قیمت‌گذاری، بازدهی بازار و تامین مالی که از بازار سرمایه اتفاق می‌افتد، برسد. بنابراین سازمان مدافع بازار آزاد محسوب می‌شود و به‌درستی عمل کرده، تلاش‌های بسیار خوبی داشته و نتایج مطلوبی کسب کرده است.
اما در بافت اقتصاد ایران، سازمان بورس قدرت قابل‌توجهی در مقابل نهادهایی که مقابل بازار آزاد ایستاده‌اند و مدافع دخالت دولت و قیمت‌گذاری دولتی در همه امور محسوب می‌شوند، ندارد. موارد متعددی می‌توان نام برد که این موضوع همچنان مرتفع نشده است. امید آن است که در ادامه این موضوع مرتفع شود، زیرا شادابی، نشاط و کارآیی بازار سرمایه وابستگی صددرصدی به این دارد که شرکت‌هایی که در اقتصاد کار می‌کنند، مشمول قیمت‌گذاری دستوری و دخالت‌های مکرر دولت و نهادهای بالادستی نباشند.
